Nuovo Codice Appalti: sfide normative e contrattuali

I temi sul tappeto, che investono il settore del cleaning professionale, con al centro le questioni contrattuali e il nodo degli appalti pubblici sono certamente molteplici e assai complessi. Il settore, come ben sappiamo, si caratterizza per la moltitudine, la frammentarietà e varietà di servizi: dalle attività di pulizia civile e industriale a quelle di pulizia e sanificazione ospedaliera, al facility management. Il nuovo Codice degli Appalti - DLgs. n. 36/2023 - entrato in vigore il 1° aprile 2023 - è divenuto operativo lo scorso 1° luglio.  In particolare, il principio di risultato, introdotto all’art.1 del nuovo Codice Appalti, pone al centro di tutto il sistema di acquisti la corretta esecuzione e il controllo del servizio, postulando un inedito approccio, in termini di progettazione ed esecuzione dei servizi di pulizie professionali. Abbiamo chiesto all’avvocata Luciana Battarino, dello Studio Legale Brugnoletti & Associati di Roma, specializzata in diritto amministrativo ed esperta in contrattualistica pubblica e appalti, di rispondere ad alcune nostre domande per cercare di fare insieme il punto della situazione.Molte sono le problematiche amministrative, contabili e legali connesse al tema dei contratti pubblici che hanno un’importante ricaduta sul comparto delle pulizie professionali e FM. Possiamo tracciarne una non facile, ma sintetica panoramica?“In effetti, le tematiche sono tante e vaste. Alcune di queste attengono senz’altro al tema dei lavoratori, posto che le pulizie e FM hanno alta intensità di manodopera, e di frequente ci si ritrova con i livelli inadeguati di retribuzione previsti nei CCNL; eccessivi ribassi delle offerte, che determinano di conseguenza una competizione serrata e riducono libertà di concorrenza tra gli operatori di settore. Ulteriore conseguenza, sono i contratti che si rivelano troppo spesso inadeguati in fase di esecuzione della commessa e pochi strumenti utili a ricondurli ad un livello equo. Tutti temi caldi, che il Nuovo Codice si prefigge l’obiettivo di superare ponendo l’attenzione sulle clausole sociali.”Il Nuovo Codice dei contratti contiene significative e confortanti novità. In particolare, tra i principi fondamentali che regolano i rapporti tra stazioni appaltanti e operatori vi è il diritto al mantenimento dell’equilibrio economico, valorizzando sia la revisione dei prezzi, sia la modifica del contratto. Ci può offrire una sua riflessione al riguardo? Siamo davvero a una svolta?“Si è una grande e importante novità del Nuovo Codice che introduce tra i principi fondanti, all’art. 9, la rinegoziazione del contratto. Il tema è divenuto rilevante negli ultimi anni principalmente per un motivo storico derivante da eventi straordinari che si sono susseguiti, la pandemia prima e la situazione bellica poi; eventi che hanno inevitabilmente influenzato sia il nostro vivere quotidiano sia il nostro vivere civile, l’economia e anche la normativa. E in questi tre anni, le amministrazioni e gli operatori, nei rapporti di pubblica di mercato, hanno cercato per quanto possibile di conservare i contratti, mantenere in piedi l’economia e garantire liquidità alle imprese. Dunque, tale mutamento nei rapporti contrattuali, muove da una tendenza a risolvere quel contratto alla conservazione dell’equilibrio contrattuale, allorché si presenti un imprevisto; questo atteggiamento ha ‘aperto le porte’ alla previsione del Nuovo Codice. E, per l’appunto, la revisione del prezzo è uno degli strumenti che hanno le parti per rimettere in sesto un contratto disequilibrato. Per cui al verificarsi di una circostanza imprevista e straordinaria, adesso - e per la prima volta - è detto espressamente che la stazione appaltante ha il dovere e l’impresa ha il diritto di poter riequilibrare il contratto.”Una delle principali novità introdotte è il principio della fiducia reciproca nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’Amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici. Perché è importante questo concetto sul piano legislativo e come andrà tradotto in pratica?“Per la prima volta viene affermato un principio dirompente: l’ordinamento si fida dei suoi funzionari e delle sue strutture amministrative. Prima la dinamica era completamente inversa. I funzionari erano rinchiusi dall’ordinamento in una gabbia normativa. Ricordiamo, per esempio, il ruolo del criterio del massimo ribasso previsto fino al Codice dei contratti del 2016, non perché fosse una procedura veloce, ma perché era automatica, e dunque evitava la discrezionalità dell’amministrazione. Oggi i principi della fiducia reciproca, della trasparenza e della concorrenza, si collocano topograficamente nella parte iniziale del codice, diventando strumenti di interpretazione di tutti gli altri istituti, in quanto posti nella parte dei principi fondamentali. La trasparenza non è più solo uno strumento di controllo dell’amministrazione, ma diventa lo strumento tipico di funzionamento dell’attività amministrativa e la forma del procedimento amministrativo; tutto l’impianto normativo è finalizzato alla realizzazione di una migliore attività amministrativa, a garanzia del funzionario, liberandolo dalla paura della firma. Ovviamente, non ci sarà una dequotazione del principio di legalità o legittimità degli atti amministrativi; tuttavia, si guarderà maggiormente alla sostanza, all’essenziale degli atti, perché abbiamo la necessità di velocizzare e realizzare attività amministrative efficienti, senza perderne la legittimità. La legge pretende la fiducia e la sperimentazione per il raggiungimento del risultato, di un obiettivo finale: l’interesse della committenza.”Ma quali sono, a suo avviso, le altre “sfide” implicitamente previste dal nuovo Codice degli Appalti, che investono maggiormente il nostro settore? “Nell’ottica del perseguimento del miglior risultato, il Nuovo Codice introduce l’istituto dell’avvalimento premiale che è un'opportunità per le imprese, perché consente naturalmente a un'impresa di partecipare e di avvalersi dei requisiti di qualcuno per migliorarsi, non solo ai fini della partecipazione come previsto attualmente.  Infatti, la nuova norma prevede espressamente la possibilità di ricorrere all’avvalimento per migliorare la propria offerta e cercare di conseguire un punteggio più elevato per l’offerta tecnica, contemporaneamente alla conferma del suo impiego per soddisfare i requisiti di ammissione alla gara.”In particolare, so che le è caro il tema della formazione professionale degli addetti al settore delle pulizie, uno dei tanti punti critici del nostro comparto: quale rilievo dovrebbe avere nella corretta valutazione di un’offerta in una gara d’appalto?“Le stazioni appaltanti hanno il grande e oneroso incarico di predisporre procedure che consentano di conseguire un risultato virtuoso, cioè devono perseguire la realizzazione dell’intervento, dell’opera o la fornitura del servizio non in quanto tale, ma garantendo il miglior rapporto qualità-prezzo. In questa visione, l’introduzione di criteri di attribuzione di punteggi premiali per le offerte che presentino elementi di investimento nella formazione del personale e/o nell’acquisto di attrezzature di ultima generazione, consentirebbe alle stazioni appaltanti di raggiungere risultati più vantaggiosi.”Sarebbe giusto, a suo parere, che le stazioni appaltanti cominciassero a valutare la qualità della formazione garantita ai lavoratori da un’impresa quale effettivo elemento premiante?“Sì, è proprio ciò a cui dovrebbero tendere le stazioni appaltanti nella predisposizione delle procedure di gara. Le attività di formazione devono essere eseguite in modo da agevolare l’immediato apprendimento e la memorizzazione delle informazioni in una logica di continuo aggiornamento. Il Nuovo Codice è, d’altro canto, improntato verso il rispetto di corrette pratiche aziendali sia in materia di previdenza e assistenza ai lavoratori sia in materia di parità di genere. Tutte queste politiche, se correttamente premiate dalle stazioni appaltanti, portano anche ad un miglioramento del benessere organizzativo dell’impresa.”I CAM, richiamati anche nel Nuovo Codice dei Contratti, sono una delle innovazioni potenzialmente dirompenti per le imprese di pulizia desiderose di emergere nelle gare d’appalto pubbliche, ma a quali condizioni?“I Criteri Ambientali Minimi, ormai obbligatori per partecipare alle gare come già previsto nel Codice ‘50/2016’, assumono sempre più rilevanza nel settore delle pulizie e FM anche per l’importanza che il tema della tutela dell’ambiente ha assunto a livello mondiale. Ed è proprio l’evoluzione dei mercati, il progresso tecnico e il dibattito sulla tutela ambientale che deve condurre a un graduale ma necessario abbassamento dei costi dei prodotti con ‘etichette ecologiche’ così da consentire alle imprese più facile accesso a tali prodotti.”Il Governo a guida Meloni ha deciso di abbassare ulteriormente il costo del lavoro incrementando al 3% la riduzione del cosiddetto “cuneo fiscale”. A suo parere, quali potranno essere le potenziali ricadute per il settore delle pulizie e FM? Cos’altro servirebbe?“La principale ricaduta della riduzione del cuneo fiscale è l’impatto che questo ha sul costo del personale che l’operatore indica nelle offerte, e che assai di frequente viene sfruttato quale ulteriore percentuale di ribasso. Infatti, il costo del personale è ribaltato sulla pubblica amministrazione che rimborsa il costo del lavoro e dell’intera commessa; inevitabilmente allora la riduzione del cuneo fiscale, negli appalti pubblici, non è un beneficio per l’impresa ma un beneficio per l’amministrazione, perché avendo un costo inferiore da riconoscere all’impresa per il costo del lavoro, può ridurre ulteriormente il costo del lavoro posto a base d’asta. C’è sempre da considerare che il settore degli appalti pubblici rimane un settore privilegiato per la legalità e per il lavoro in quanto, in ogni caso, è rispettato e garantito il costo minimo per i lavoratori.”Le piaghe del lavoro nero e dell’insolvenza agli obblighi previdenziali e contributivi sono ancora diffuse anche nel nostro settore: come andrebbe imposta la legalità? Quali sono le principali problematiche da affrontare sul tappeto per dare maggiori certezze al comparto?“Questi temi sono in gran parte affrontati nel Nuovo Codice che pone, tra i principali criteri interpretativi nella prima parte del Testo, la trasparenza. L’introduzione di strumenti digitali che la pubblica amministrazione dovrà predisporre nella gestione dei dati degli operatori, porterà ad un innalzamento del livello di legalità e controllo, nonché ad un rafforzamento dei poteri di vigilanza al fine di evitare queste pratiche scorrette a scapito dei lavoratori. Grazie a tali strumenti, in parte già messi in atto con il Codice del 2016 come ad esempio il DURC, viene posta attenzione al costo del lavoro e al pagamento dei salari quindi tali problematiche verranno ulteriormente e drasticamente arginate.”Maurizio Pedrini