Un servizio di qualità a rischio…

… ma si può cambiare. Una tavola rotonda organizzata da CIR Food ha portato all’attenzione di ANAC proposte di rinnovamento sulla gestione degli appalti pubblici.

Il mercato della ristorazione collettiva in Italia vanta un giro d’affari complessivo di 6.2 miliardi di euro, composto per il 36% dai servizi aziendali, per il 34% da quelli a favore del settore socio-sanitario e per il 30% dalle mense scolastiche, per un totale di 1,65 miliardi di pasti ogni anno (fonte: Angem, 2013).È un settore ampio ma poco conosciuto, regolato da gare d’appalto che hanno le Pubbliche Amministrazioni come interlocutrici e che, pertanto, devono fare i conti con una macchina burocratica di estrema complessità, dovuta a un eccesso normativo che, volendo regolamentare anche i minimi dettagli, stringendo sempre di più le maglie di una rete diventata pressoché inestricabile, in realtà lascia ampi spazi di manovra a illegalità diffuse. Per fare chiarezza sulle dinamiche che regolano il sistema delle gare d’appalto nella ristorazione collettiva, approfittando del grande evento mediatico rappresentato da EXPO 2015, il cui tema portante è quello della nutrizione del pianeta come energia per la vita, CIR Food, Cooperativa Italiana di Ristorazione che garantirà circa il 25% dell’offerta ristorativa nei sei mesi dell’esposizione, ha promosso una tavola rotonda sull’argomento, con la presenza di avvocati ed esperti del settore e l’intervento del Consigliere di Stato e Commissario ANAC – Autorità Nazionale Anti Corruzione – Michele Corradino. “Come si comprano i servizi di ristorazione in Italia?”: questa la domanda cui tutti i partecipanti hanno dato risposta, sottolineando le criticità di un sistema caratterizzato da una forte burocratizzazione, da capitolati ipercomplessi e da dinamiche che non consentono un reale confronto tra stazioni appaltanti e concorrenti, finendo per premiare non tanto la qualità e la professionalità delle offerte, quanto, ancora e sempre, la rincorsa al massimo ribasso, ossia il prezzo. Un sistema, tipico peraltro di ogni tipo di gara d’appalto, che manifesta tutta la sua criticità, come ha sottolineato Il giornalista Luca Telese, moderatore della tavola rotonda, nella premessa che ha aperto la serie di interventi: pericolo di infiltrazioni mafiose, rischio di non fornire un servizio qualitativamente adeguato e continuativo nel tempo, generazione di sprechi di risorse pubbliche nella predisposizione di gare che finiscono spesso deserte per l’eccessiva complessità dei bandi. Elementi, questi, che si traducono in potenziali minacce per tutta la collettività e, in particolar modo, per coloro che sono i veri destinatari di questi servizi: bambini, anziani, degenti ospedalieri, ossia le fasce deboli della popolazione che proprio dai meccanismi di predisposizione e assegnazione delle gare dovrebbero essere tutelati e che invece finiscono, grazie a quegli stessi meccanismi, per essere danneggiati. Giuliano Gallini: massimo ribasso mascherato «Appalto è una parola che porta con sé una connotazione negativa, che richiama subito alla mente il malaffare, qualcosa di oscuro»: con questa amara constatazione ha aperto i lavori del convegno Giuliano Gallini, Direttore Commerciale e Marketing CIR Food, il quale, forte della sua esperienza, avendo partecipato, in oltre vent’anni di carriera, a più di 400 gare, ha ulteriormente rincarato la dose, sostenendo che negli appalti pubblici di ristorazione collettiva c’è un insieme di norme, di applicazioni, di comportamenti che sono la causa dei mali che sostengono di volere eliminare. E, alla base di tutti i problemi, c’è il “solito” massimo ribasso, praticamente l’unico criterio che determina l’aggiudicazione di ogni gara. Un criterio che, in una gara perfetta, in un mondo perfetto, a fronte di una Pubblica Amministrazione che sapesse stilare un capitolato perfetto in tutte le sue parti, prevedendo anche le possibili varianti nel corso degli anni, sarebbe l’ideale. Ma in un mondo imperfetto, quale quello in cui si deve operare, mancando le caratteristiche necessarie, il criterio del massimo ribasso rappresenta la patologia del sistema, in quanto, secondo Gallini, non è economicamente sostenibile se non da parte di quelle imprese che operano al di fuori delle regole, riciclando denaro sporco, non pagando le tasse o sfruttando il lavoro nero. Infatti, nel criterio del massimo ribasso può finire di tutto. Il fatto è che, pur essendo stato introdotto da tempo il principio di valutare l’offerta economicamente più vantaggiosa, con attenzione alla qualità del progetto, riservando al prezzo solo il 30% del punteggio, in realtà la maggior parte delle gare reintroduce furbescamente, sulla base di cervellotiche formule matematiche, il criterio premiante del massimo ribasso. E ciò avviene in tutte le gare d’appalto della ristorazione pubblica, che riguardano le refezioni scolastiche, le mense aziendali, le caserme, gli ospedali, le case di riposo. Delineato il quadro delle “anomalie”, Gallini ha anche avanzato proposte per cambiare il sistema. Tre sono i passaggi necessari secondo il Direttore Commerciale e Marketing di CIR Food. Ricominciare da tre Innanzitutto, occorre operare una accurata selezione delle imprese da ammettere alle gare, definendo in maniera chiara e inequivocabile criteri e requisiti qualitativi, oggettivi e soggettivi, come il fatturato realizzato nel settore oggetto del bando, la quantità e la qualità delle risorse umane impegnate, gli investimenti in tecnologia e innovazione, l’etica professionale e il rispetto dei diritti dei lavoratori. Inoltre, bisogna superare l’antagonismo tra Pubbliche Amministrazioni e aziende, promuovendo il dialogo, la collaborazione in corso d’opera, come accade in Europa con il modello del “collaborative procurement”. In secondo luogo, bisogna bandire gare che premino effettivamente la qualità del servizio, rinunciando realmente al massimo ribasso, rinunciando, cioè, ai finti criteri qualitativi e alla formula del prezzo del cosiddetto allegato P (Vedi box). Infine, secondo Gallini, l’appalto ideale dovrebbe partire dal valore educativo del cibo, elemento imprescindibile, che da EXPO Milano 2015 si impone all’attenzione di un pubblico internazionale. Eugenio Dalli Cardillo: LINEE GUIDA DEDICATE L’avvocato Eugenio Dalli Cardillo, specializzato in contrattualistica pubblica e appalti, ha ricordato che la ristorazione collettiva è ancora parzialmente esclusa dal Codice degli Appalti, che negli ultimi 10 anni ha prodotto linee guida verticali solo su alcuni ambiti, come la refezione scolastica e la ristorazione ospedaliera pediatrica. Anche Dalli Cardillo ha confermato, esibendo alcune tipologie di gare di ristorazione collettiva, che il criterio del prezzo più basso è sempre decisivo, tanto che in alcuni casi si invertono i parametri di aggiudicazione, valutando 70 punti il prezzo e 30 punti la qualità. E ha avvalorato le considerazioni di Gallini, dimostrando che anche nelle gare impostate sull’offerta economicamente più vantaggiosa, dove la qualità dovrebbe prevalere in termini di punteggio, decide comunque il massimo ribasso. Secondo l’avvocato Dalli Cardillo l’alternativa più valida sarebbe quella di indicare, in fase di bando, le soglie massime di prezzo e di qualità o, come avviene in Inghilterra, eliminare la variabile del prezzo, stabilendo prima, da parte della stazione appaltante, quanto si intenda pagare, quindi bandendo una gara che valuti solo gli aspetti qualitativi, come, peraltro, stabilito dalle direttive comunitarie. Dalli Cardillo, in ogni caso, ha auspicato una presa di posizione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, che potrebbe concretizzarsi nella redazione di linee guida dedicate alla ristorazione collettiva, che tengano conto delle specificità uniche di tali servizi. Michele Corradino: occasione storica di cambiamento Chiamato direttamente in causa, il Consigliere di Stato e Commissario ANAC, Michele Corradino, ha concordato con quanto espresso dai precedenti relatori e ha ribadito che il massimo ribasso, con le criticità che lo corredano, rappresenta un male per il sistema, riconoscendo anche che per servizi a valore aggiunto cime quelli legati alla ristorazione collettiva, che hanno importanti ricadute anche in termini sociali, è fondamentale che la normativa sugli appalti richieda una gara che premi effettivamente la qualità. Corradino ha riferito che dai report dell’Autorità sulle varianti in corso d’opera negli appalti pubblici, che le Pubbliche Amministrazioni sono obbligate a comunicare, è emerso che nel 90% dei casi il ribasso in sede d’asta è identico alle varianti. Ciò significa che il 90% delle varianti serve a recuperare il ribasso d’asta offerto dall’impresa aggiudicataria. E questo è intollerabile. Il Commissario ha però affermato che c’è la volontà e l’opportunità di eliminare questo malcostume. In ambito normativo, infatti, la legge di recepimento delle nuove direttive comunitarie rappresenta un’occasione storica per l’Italia, in quanto esprime una nuova cultura, induce a un vero e proprio cambio di mentalità. Secondo Corradino, la vera legge anticorruzione è la nuova normativa sugli appalti, in cui la parola d’ordine è semplificare. Oggi, il codice degli appalti contiene oltre un migliaio di norme, che nel corso degli anni, dal 1994 anno in cui è entrate in vigore la Legge Merloni, hanno subito oltre 220 modifiche, con aggiunte, precisazioni eccetera, in quanto in Italia siamo sempre stati abituati ad aumentare il livello normativo rispetto alle direttive comunitarie. Oggi invece, c’è l’opportunità di ottenere un codice appalti composto da meno norme, ma più chiare, come accade in Inghilterra. Siccome, però, lo Stato non può assumersi il ruolo regolatorio per i singoli servizi pubblici, occorre senza dubbio pensare a linee guida per i servizi di ristorazione, partendo dalla regolamentazione delle stazioni appaltanti, attraverso un albo dedicato. Corradino ha proposto di centralizzare le gare d’appalto, riducendo il numero delle stazioni appaltanti per garantire competenza e concorrenzialità. Concludendo il suo intervento, il Commissraio ANAC ha ricordato i tre passaggi fondamentali che adeguano la nuova politica italiana sugli appalti al recepimento delle direttive europee: 1) il partnerariato per l’innovazione, che favorisce il dialogo con le imprese per creare un prodotto o un servizio; 2) il dialogo competitivo, per cui le imprese partecipanti costruiscono l’offerta con l’amministrazione pubblica: ai partecipanti si chiede di proporre idee e soluzioni che vengono discusse con l’amministrazione, creando in tal modo un appalto sartoriale che sarà poi sottoposto a gara; 3) le consultazioni preliminari, durante le quali le PA interpellano le imprese per capire che cosa offra il mercato, per lo sviluppo quindi di nuove soluzioni non ancora disponibili, al fine di acquistare, in una fase successiva, il prodotto o il servizio finale mediante una normale procedura di appalto pubblico. Tale approccio consente alle PA di condividere con i fornitori i rischi e i benefici della progettazione, della realizzazione di prototipi e della sperimentazione. Tutto ciò costituisce un nuovo modo di rapportarsi tra PA e impresa. Occorre superare la paura Gli avvocati Arturo Cancrini e Alessandro Botto, docenti universitari, rispettivamente delle Università Tor Vergata e Luiss, di Roma, nonché Avvocati del Libero Foro, hanno sottolineato la necessità di ripristinare la fiducia degli attori coinvolti in queste dinamiche. Infatti, oggi, nessun dirigente PA è pronto a dialogare con le aziende, perché teme le contestazioni della Procura, a differenza di quanto succede, per esempio, in Inghilterra, dove il dialogo tra amministrazioni e imprese è previsto, in quanto si considerano le imprese partner affidabili, fino a prova contraria, che, però, prevede sanzioni gravi e definitive. Secondo gli avvocati, oggi ANAC è guardata con preoccupazione, in quanto riveste un ruolo strategico nel regolamentare il settore degli appalti pubblici. Deve, tuttavia, intervenire non in modo censorio ma propositivo nei confronti delle stazioni appaltanti, per aiutarle a compiere delle scelte oculate, che autonomamente non sarebbero in grado di compiere. Occorre, hanno ribadito tutti i relatori, abbattere il timore che oggi incute il dialogo con la Pubblica Amministrazione, sia da parte delle stazioni appaltanti, sia da parte delle imprese partecipanti e creare un rapporto trasparente e tutelato. Tutti hanno concordato sul ruolo fondamentale che ANAC può rivestire. A conclusione dell’incontro, la Presidente di CIR Food, Chiara Nasi, ha sostenuto che non serve tanto una rivoluzione normativa, quanto una rivoluzione culturale nel settore degli appalti pubblici di ristorazione collettiva, in quanto occorre creare la consapevolezza del valore sociale, culturale ed educativo del cibo. Un nuovo corso che deve avere alla sua base trasparenza e semplificazione, perché l’illegalità non si combatte solo aggiungendo norme. Chi è CIR Food Con oltre 11.000 dipendenti, fra cui oltre 1.200 cuochi, CIR Food, Cooperativa Italiana di Ristorazione, è una delle maggiori aziende europee nel settore della ristorazione moderna. Nata alla fine degli anni ’70, oggi è la realtà di settore più diffusa sul territorio italiano, presente in 16 regioni e 70 province. La sede nazionale è a Reggio Emilia, i soci lavoratori sono oltre 6.000, con il 90% della forza lavoro costituito da donne. CIR Food è attiva nella ristorazione collettiva (scolastica, aziendale, socio-sanitaria, per militari e comunità), nella ristorazione commerciale, nel banqueting e nei buoni pasto. Con oltre 1.200 cucine, nel 2014 ha prodotto 80 milioni di pasti, raggiungendo un fatturato complessivo di 507 milioni di euro (+3,3% rispetto al 2013), di cui il 74,1% generato dalla ristorazione collettiva, il 13% dalla ristorazione commerciale, il 12,9% dal segmento buoni pasto. Il gruppo CIR Food è presente anche in Belgio, Bulgaria, Vietnam e Stati Uniti d’America. CIR Food è in possesso di: • Certificazione Qualità UNI EN ISO 9001 • Certificazione Ambientale UNI EN ISO 14001 • Certificazione UNI EN ISO 22000 per la gestione della sicurezza della catena alimentare • Certificazione per l’uso e la produzione di prodotti biologici in alcune sedi produttive • Certificazione di responsabilità sociale SA 8000 • Certificazione BS OHSAS 18001:2007 CISQCERT per la salute e la sicurezza sul lavoro • Certificazione UNI EN ISO 22005:2008 relativa alla rintracciabilità nelle filiere alimentari Allegato P Contratti relativi a forniture e a altri servizi: metodi di calcolo per l’offerta economicamente più vantaggiosa Il calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa può essere effettuato utilizzando a scelta della stazione appaltante uno dei seguenti metodi indicati nel bando di gara o nella lettera di invito: I) uno dei metodi multicriteri o multiobiettivi che si rinvengono nella letteratura scientifica quali, ad esempio, il metodo analityc hierarchy process (AHP), il metodo evamix, il metodo technique for order preference by similarity to ideal solution (TOPSIS), metodi basati sull’utilizzo del punteggio assoluto. II) la seguente formula: C(a) = Σn [Wi * V(a) i] dove: C(a) = indice di valutazione dell’offerta (a); n = numero totale dei requisiti; Wi = peso o punteggio attribuito al requisito (i); V(a)i = coefficiente della prestazione dell’offerta (a) rispetto al requisito (i) variabile tra zero e uno; Σn = sommatoria. I coefficienti V(a)i sono determinati: a) per quanto riguarda gli elementi di natura qualitativa, attraverso: 1• la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, calcolati da ciascun commissario mediante il «confronto a coppie», seguendo le linee guida riportate nell’allegato G; 2• la trasformazione in coefficienti variabili tra zero ed uno della somma dei valori attribuiti dai singoli commissari mediante il «confronto a coppie», seguendo le linee guida riportate nell’allegato G; 3• la media dei coefficienti, calcolati dai singoli commissari mediante il «confronto a coppie», seguendo il criterio fondato sul calcolo dell’autovettore principale della matrice completa dei suddetti confronti a coppie; 4• la media dei coefficienti attribuiti discrezionalmente dai singoli commissari; 5• un diverso metodo di determinazione dei coefficienti previsto nel bando di concorso o nella lettera di invito. Nel caso di cui al numero 1, una volta terminati i «confronti a coppie», per ogni elemento ciascun commissario somma i valori attribuiti a ciascun concorrente e li trasforma in coefficienti compresi tra 0 ed 1 attribuendo il coefficiente pari ad 1 al concorrente che ha conseguito il valore più elevato e proporzionando ad esso il valore conseguito dagli altri concorrenti; le medie dei coefficienti determinati da ciascun commissario vengono trasformate in coefficienti definitivi, riportando ad uno la media più alta e proporzionando ad essa le altre. Nel caso di cui al numero 2, una volta terminati i «confronti a coppie», si sommano i valori attribuiti ad ogni offerta da parte di tutti i commissari. Tali somme provvisorie vengono trasformate in coefficienti definitivi, riportando ad uno la somma più alta e proporzionando a tale somma massima le somme provvisorie prima calcolate. Nei casi di cui ai numeri 3, 4 e 5, una volta terminati i «confronti a coppie» o la procedura di attribuzione discrezionale dei coefficienti, si procede a trasformare la media dei coefficienti attribuiti ad ogni offerta da parte di tutti i commissari in coefficienti definitivi, riportando ad uno la media più alta e proporzionando a tale media massima le medie provvisorie prima calcolate. Qualora il bando di gara o la lettera di invito prevedano l’applicazione del metodo del «confronto a coppie», nel caso le offerte da valutare siano inferiori a tre, i coefficienti sono determinati con il metodo di cui al numero 4. b) per quanto riguarda gli elementi di valutazione di natura quantitativa quali, a titolo meramente esemplificativo, il prezzo e il termine di consegna o di esecuzione, attraverso la seguente formula: V(a)i = Ra/Rmax dove: Ra = valore offerto dal concorrente a Rmax = valore dell’offerta più conveniente ovvero, per il solo elemento prezzo, attraverso la seguente formula: Ci (per Ai Asoglia ) = X + (1,00-X)*[(Ai - Asoglia)/ (Amax - Asoglia)] dove: Ci = coefficiente attribuito al concorrente iesimo Ai = valore dell’offerta (ribasso) del concorrente iesimo Asoglia = media aritmetica dei valori delle offerte (ribasso sul prezzo) dei concorrenti X = 0,80 oppure 0,85 oppure 0,90 (indicare nei documenti di gara quale delle tre percentuali va applicata